dnes je 29.3.2024

Input:

Komentář k ekoauditové novele zákona od odpadech

8.8.2013, , Zdroj: Verlag Dashöfer

3.4.15
Komentář k ekoauditové novele zákona od odpadech

JUDr. Libor Dvořák, Ph.D., Ministerstvo životního prostředí ČR, ředitel legislativního odboru

Dne 21. června 2013 byla ve Sbírce zákonů pod číslem 169/2013 Sb. publikována rozsáhlá novela zákona o odpadech. Zveřejněním novely tak došlo k završení poměrně dlouhého legislativního procesu, který se navíc poněkud kuriózně zkomplikoval při projednávání v Parlamentu, a to kvůli opakovaným sporům mezi Poslaneckou sněmovnou a Senátem ohledně správnosti schváleného znění.

Hlavním důvodem novely, jejíž převážná většina ustanovení vstupuje v účinnost dnem 1. října 2013, je odstranit nebo zmírnit některé požadavky převážně administrativního charakteru, které jsou nyní kladeny na subjekty nakládající s odpadem a které byly shledány jako ne zcela nutné, aniž by však přitom byla snižována ochrana životního prostředí. Novela se však neomezuje pouze na omezování administrativní a jiné zátěže pro subjekty působící v oblasti nakládání s odpady, ale přináší i mnohé další novinky, ať už v oblasti nakládání s autovraky, hodnocení nebezpečných vlastností odpadu či v oblastech dalších.

1. Tzv. ekoaudit

Platný zákon o odpadech byl od doby svého přijetí vícekrát novelizován. Zatím poslední změnu významnějšího charakteru představoval zákon č. 154/2010 Sb., který v rámci transpozice nové rámcové směrnice o odpadech1 do českého právního řádu mj. zakotvil do zákona hierarchii nakládání s odpady, stanovil pravidla umožňující dosáhnout stavu, kdy odpad přestane být odpadem, či nově doplnil povinnost zpracovávat jako součást plánů odpadového hospodářství také tzv. programy předcházení vzniku odpadů s definovaným obsahem.

Již krátce po přijetí této novely přistoupilo Ministerstvo životního prostředí ČR (MŽP) k přípravě další novelizace zákona. Důvodem tentokrát nebyla reakce na nové normy EU, nýbrž nutnost realizovat úkoly plynoucí z tzv. ekoauditu. Tímto slovem je možno označit proces, kdy speciální pracovní skupina složená ze zástupců ministerstev, samosprávy, podnikatelských svazů apod. hodnotila podněty na úpravy právních předpisů v oblasti ochrany životního prostředí, které uplatňovaly konkrétní podnikatelské subjekty. Cílem ekoauditu je posílit konkurenceschopnost a rozvoj podnikání v ČR, a to konkrétně odstraňováním stávajících překážek podnikání, jež lze z pohledu podnikatelské sféry, ale i z hlediska ochrany životního prostředí hodnotit jako nadbytečné a neefektivní. Předpokládá se, že z opatření budou benefitovat zejména malé a střední podniky. Ze strany MŽP je kladen důraz na to, aby šlo o konsenzuálně přijatá opatření, která nepovedou ke snižování úrovně ochrany životního prostředí. Je třeba zdůraznit, že předmětem diskuse v rámci ekoauditu nebyly podněty, jejichž realizací by se Česká republika mohla dostat do rozporu s požadavky vyplývajícími z práva EU.

Z pohledu nakládání s odpady, resp. nakládání s obaly, se v podnětech například navrhovalo:

  • zrušit povinnost původců odpadů zpracovávat plán odpadového hospodářství;

  • zrušit omezení počtu původců, oprávněných osob a provozoven, pro který je možno vykonávat funkci odpadového hospodáře;

  • zrušit povinnost původce nebezpečných odpadů žádat o souhlas k jejich shromažďování;

  • zjednodušit průběžnou evidenci pro původce odpadů a oprávněné osoby;

  • stanovit, že roční hlášení zpracovává původce za všechny své provozovny souhrnně;

  • zpracovávat základní popis odpadu pouze za účelem přejímání odpadu na skládku;

  • zpřísnit pravidla pro sběr a výkup odpadů ve vztahu k výkupu barevných kovů;

  • zrušit povinnost vést evidenci pro živnostníky, kteří se zapojí do systému nakládání s odpady obce;

  • omezit povinnost nabízet nápoje ve vratných zálohovaných obalech;

  • zvýšit hranici pro osvobození od povinností podle zákona o obalech (u obalů uvedených na trh nebo do oběhu za kalendářní rok ze stávajících 300 kg na 3 tuny, u ročního obratu ze stávajících 4,5 mil. Kč. až na 25 mil. Kč);

  • zjednodušit vybírání registračních a evidenčních poplatků, posunout hranici pro poplatkovou povinnost, popřípadě zcela zrušit tyto poplatky.

Materiál obsahující návrhy meziresortní komise na řešení jednotlivých podnětů zpracovaný Ministerstvem životního prostředí ČR ve spolupráci s Ministerstvem průmyslu a obchodu ČR schválila vláda v březnu 2011 s tím, že uložila provést potřebná opatření pro realizaci návrhů vyplývajících z materiálu (opatření se týkají nejen oblasti nakládání s odpady, ale i ochrany vod, ochrany ovzduší, ochrany přírody a krajiny a některých dalších oblastí), a to v termínech v něm uvedených.

2.  Legislativní proces k návrhu novely zákona

Na základě vládou schváleného materiálu zpracovalo MŽP návrh novely zákona o odpadech, která primárně obsahovala řešení těch podnětů, jež měly být podle vládního usnesení realizovány nejdříve, tj. v letech 2011–2012. Vládní návrh novely schválený v červnu 2012 byl v Poslanecké sněmovně projednáván jako sněmovní tisk č. 730. V důsledku určitého zpoždění při projednávání ve výborech byl vládní návrh novely Poslaneckou sněmovnou na 3. čtení schválen v únoru 20132.

Až po schválení návrhu Senátem bylo zjištěno, že senátní tisk obsahoval pozměňovací návrh, s nímž při hlasování na 3. čtení Poslanecká sněmovna nevyslovila souhlas3. Po tomto zjištění oznámila předsedkyně Poslanecké sněmovny, že Senát schválil znění, jež neodpovídá vůli Poslanecké sněmovny, a odeslala do Senátu nové znění, které již dotčený pozměňovací návrh neobsahovalo. Naneštěstí však ohledně této verze vznikl mezi Poslaneckou sněmovnou a Senátem spor jiné povahy – Senát namítal, že jeden z bodů novely týkající se účinnosti novely neodpovídá hlasování v Poslanecké sněmovně4. Následně došlo ke korespondenci mezi předsedy obou komor Parlamentu, kdy předseda Senátu požádal o zaslání nového znění, na což reagovala předsedkyně Poslanecké sněmovny konstatováním, že opravené znění novely již v plném rozsahu odpovídá skutečné vůli Poslanecké sněmovny vyjádřené jejím hlasováním.

V důsledku tohoto, v praxi českého parlamentarismu poměrně neobvyklého sporu reálně hrozilo, že Senát nové znění odmítne projednávat, popřípadě že schválené znění bude napadeno u Ústavního soudu pro porušení pravidel legislativního procesu. MŽP se proto zejména z důvodu odstranění možných ústavních pochybností ohledně procedury schvalování v Parlamentu rozhodlo předložit vládě obratem novelu zákona o odpadech opětovně, a to v identickém znění, v jakém byla schválena Poslaneckou sněmovnou5. Z důvodu potřeby rychlého legislativního procesu a s přihlédnutím k tomu, že s totožným návrhem již Poslanecká sněmovna vyslovila souhlas (v únoru 2013, jak je uvedeno výše), současně vláda navrhla, aby s vládním návrhem Poslanecká sněmovna vyslovila souhlas již na prvém čtení. K tomu skutečně došlo, a protože krátce poté jej schválil Senát a posléze podepsal i prezident republiky, mohla být novela zveřejněna ve Sbírce zákonů (a tudíž nabýt platnosti) v červnu 2013 – publikována byla v částce 71 rozesílané dne 21. června 2013, a to pod číslem 169/2013 Sb. Jako celek vstoupí novela v účinnost dnem 1. října 2013 s tím, že některá vybraná ustanovení mají stanovenu účinnost pozdější.

3. Obsah novely

Jak bylo výše řečeno, důvodem pro přípravu novely byla konkrétní opatření plynoucí z vládou schváleného materiálu k tzv. ekoauditu. V tomto směru novela obsahuje následující změny:

  • zrušení povinnosti původců odpadů zpracovávat plán odpadového hospodářství (povinnost zůstane zachována pouze pro obce);

  • zrušení omezení počtu původců, oprávněných osob a provozoven, pro který je možno vykonávat funkci odpadového hospodáře;

  • zrušení povinnosti původce nebezpečných odpadů žádat o souhlas k jejich shromažďování;

  • zjednodušení vedení evidence při přepravě nebezpečných odpadů prostřednictvím zavedení elektronického informačního systému.

Kromě těchto opatření obsahuje novela ještě ustanovení, která nebyla součástí ekoauditu, nicméně také zjednodušují pravidla pro dotčené podnikatelské subjekty – konkrétně jde o některá zjednodušení v oblasti evidence a ohlašování odpadu (například zrušení povinnosti dopravců zasílat informace o své firmě).

Další oblasti, jež novela řeší, jsou:

  • elektronizace systému hodnocení nebezpečných vlastností odpadů,

  • reakce na problémy existující v praxi v oblasti nakládání s autovraky,

  • stanovení povinnosti zajistit minimální úroveň zpětného odběru pneumatik a doplnění seznamu povinných osob v oblasti zpětného odběru pneumatik,

  • řešení nedostatečného provedení práva EU v oblasti baterií a akumulátorů,

  • některé další změny reagující zejména na požadavky praxe.

Plány odpadového hospodářství původce odpadů

Podle zákona o odpadech ve znění před novelou byla povinnost zpracovávat plán odpadového hospodářství původce odpadů stanovena těm původcům, kteří produkují ročně více než 10 tun nebezpečných odpadů nebo více než 1000 tun ostatních odpadů (§ 44 odst. 1). Původci zpracovávají tento plán v návaznosti na vyhlášení závazné části plánu odpadového hospodářství kraje, a to vždy na dobu nejméně 5 let.

Podnikatelská sféra v podnětech uplatněných při ekoauditu požadovala povinnost zpracovávání těchto plánů zcela zrušit, případně výrazně zredukovat a odůvodňovala to jednak náklady na zpracování těchto plánů (podle kalkulací se náklady na zpracování pro jeden podnikatelský subjekt pohybovaly v rozmezí od 20 tis. Kč až po hodnoty přes 100 tis. Kč, přičemž povinnost zpracovávat plán odpadového hospodářství se vztahovala na zhruba 4600 podnikatelských subjektů), jednak tím, že tato povinnost nevyplývá z legislativy EU a český zákon o odpadech je tudíž neodůvodněně přísnější. Rovněž bylo argumentováno tím, že informace uváděné v plánech odpadového hospodářství původce odpadů jsou většinou součástí ostatních evidenčních a ohlašovacích povinností, a že jde tedy de facto o duplicitní údaje.

Novela mění § 44 zákona v tom smyslu, že ruší povinnost původců odpadů zpracovávat plán odpadového hospodářství s tím, že tato povinnost bude nadále zachována pouze pro obce, a to se stejnými limity (tj. produkce více než 10 tun nebezpečných odpadů nebo více než 1000 tun ostatních odpadů ročně). Obec bude zpracovávat plán odpadového hospodářství pro své území.

Odpadový hospodář

Termín odpadový hospodář je legislativní zkratkou pro odborně způsobilou osobu pro oblast nakládání s odpady. Podle § 15 odst. 1 zákona platí, že zajišťovat odborné nakládání s odpady prostřednictvím odborně způsobilé osoby jsou povinni původci a oprávněné osoby, kteří nakládali v posledních 2 letech s nebezpečnými odpady v množství větším než 100 t nebezpečného odpadu za rok, a provozovatel první a druhé fáze provozu skládky. Povinnost určit odpadového hospodáře nemají pouze dopravci, i když výše uvedené limitní hodnoty splňují.

Do novely platilo, že odpadový hospodář může vykonávat svou funkci pro nejvíce pět původců a oprávněných osob nebo pět samostatných provozoven. V rámci ekoauditu namítali zástupci podnikatelských subjektů, že tento limit pro povinné zajištění odpadového hospodáře je velmi nízký a podniky preferují externí pracovníky (jak z odborného, tak i z ekonomického hlediska). Zástupci podnikatelských subjektů v této souvislosti poukazovali na to, že zákonná úprava omezuje v podnikání odpadové hospodáře, kterých je na trhu práce nedostatek kvůli krátké praxi současných absolventů, a současně nutí podnikatelské subjekty s více než pěti provozovnami platit další odpadové hospodáře.

V rámci ekoauditu došlo ke shodě v tom, že z důvodu zachování kvality nakládání s odpady není vhodné zvyšovat stávající množství odpadu, při němž vzniká povinnost zajistit odpadového hospodáře ani měnit časový limit 2 let. Zvažovalo se buď navýšení limitu stanoveného v odstavci 4 (tj. pět původců a oprávněných osob nebo pět samostatných provozoven) nebo jeho úplné zrušení. Nakonec byla zvolena druhá varianta s tím, že limit v zákoně není třeba, neboť je zcela na osobách, které funkci odpadového hospodáře vykonávají, a na samotných původcích odpadů si určit rozsah, v jakém budou služby nabízeny a požadovány.

Novela tak ruší odstavec 4, což pro odpadového hospodáře splňujícího zákonem požadované podmínky bude znamenat, že může vykonávat tuto funkci pro neomezený počet provozoven, původců a oprávněných osob. Současně zákon zrušil povinnost původce nebo oprávněné osoby oznámit příslušnému správnímu úřadu ukončení činnosti odpadového hospodáře, neboť praxe ukázala, že jde o administrativní zátěž pro státní správu i původce či oprávněné osoby, která pro další zpracování a hodnocení nemá význam.

Souhlas ke shromažďování nebezpečných odpadů

Podle právní úpravy před novelou mohli původci odpadů nakládat s nebezpečnými odpady pouze na základě souhlasu příslušného orgánu veřejné správy vydávaného na základě § 16 odst. 3 zákona, pokud na tuto činnost neměli již souhlas k provozování zařízení podle § 14. Oprávnění k vydávání souhlasu k nakládání s nebezpečnými odpady svěřil zákon obecním úřadům obcí s rozšířenou působností (pro původce, kteří nakládají s nebezpečným odpadem do 100 tun ročně) a krajským úřadům (v ostatních případech). Z povinnosti opatřit si souhlas k nakládání s nebezpečnými odpady byla vyjmuta pouze přeprava nebezpečných odpadů.

Z diskusí vedených v rámci ekoauditu vyplynulo, že souhlas k nakládání s nebezpečnými odpady představuje určitou administrativní zátěž pro původce i orgány veřejné správy a je v zásadě nadbytečnou povinností, neboť pokud původce vyprodukuje nebezpečný odpad, musí plnit relevantní povinnosti v souladu se zákonem a prováděcí vyhláškou na něj navazující (shromažďovat odpady odpovídajícím způsobem na příslušných místech, vést o těchto odpadech evidenci a doložit způsob nakládání s těmito odpady).

Jak ukázaly poznatky z praxe, udělování souhlasu je často spíše formální záležitostí obsahující mnohdy pouze sdělení, že původce musí nakládat s odpady v souladu s platnou legislativou. Ani rámcová směrnice o odpadech vydávání administrativního aktu tohoto typu neukládá, neboť vyžaduje souhlas k nakládání s odpady pouze pro zařízení a podniky, které provádějí zpracování odpadů (tedy využívání, odstraňování a přípravu před využitím nebo odstraněním) a od toho odlišuje předběžné skladování odpadu.

V rámci ekoauditu byl tedy přijat závěr, že novela zákona omezí povinnost původce mít souhlas k nakládání s nebezpečnými odpady v tom smyslu, že souhlas se nebude vztahovat na shromažďování odpadů, tj. krátkodobé soustřeďování odpadů do shromažďovacích prostředků v místě jejich vzniku před dalším nakládáním s nimi. Toto řešení obsahuje i schválená novela zákona o odpadech, která v § 16 odst. 3 ruší povinnost původce nebezpečných odpadů žádat o souhlas k jejich shromažďování. Pro další způsoby nakládání s nebezpečnými odpady (a též pro přepravu, jako tomu bylo už před novelou) zůstává povinnost mít souhlas zachována6.

Evidence při přepravě nebezpečných odpadů

Evidenci při přepravě nebezpečných odpadů upravuje zákon v § 40. Podle znění před novelou se veškerá evidence přepravy nebezpečného odpadu vede v listinné podobě a odesílatel odpadu musí zpracovávat pro každou zásilku 7 výtisků evidenčního listu přepravy nebezpečného odpadu, jež rozesílá na příslušné správní úřady podle místa začátku a ukončení přepravy odpadu a příjemci odpadu. Příjemce musí zbylé listy potvrdit a zasílat opět na příslušné správní úřady a odesílateli. Vše se navíc musí po dobu 5 let uchovávat.

Tento stav byl již dlouhodobě vnímán jako značně administrativně náročný, a to pro všechny zúčastněné subjekty (například příjemce – oprávněná osoba k nakládání s odpady – nemůže listy vyplnit a ulehčit tak administrativu např. lékaři či drobnému podnikateli, kteří odpad odesílají). Správní úřady zase musejí podle zaslaných listů a jejich potvrzení kontrolovat průběh přepravy a za tím účelem mnohdy přepisují došlé evidenční listy (například jen v Praze jde ročně o asi 60 000 evidenčních listů) do elektronické podoby a teprve následně je systém automaticky vyhodnocuje, což je velmi neefektivní a značně finančně i administrativně náročné. Stávající podoba systému navíc ztěžuje i efektivní kontrolu, jak ostatně ukázaly v praxi případy nelegálního nakládání s chemickými látkami a odpady ukládanými v různých opuštěných objektech (Libčany, Chvaletice, Nalžovice), s tím, že orgány veřejné správy byly o přepravě informovány až zpětně.

V rámci ekoauditu byl proto učiněn závěr ohledně nutnosti zavést on-line systém pro přepravu nebezpečných odpadů. Za tímto účelem novela v § 40 odst. 1 stanoví základní pravidlo, kdy se evidence při přepravě nebezpečných odpadů vede v elektronické podobě prostřednictvím integrovaného systému plnění ohlašovacích povinností v oblasti životního prostředí (ISPOP)7. Přeprava nebezpečného odpadu tak bude nově evidována elektronicky, bez potřeby zasílání evidenčních listů mezi odesílatelem, příjemcem odpadu a správními orgány. Odesílatel a příjemce se budou muset do ISPOPu zaregistrovat a následně budou vkládat do systému data jednotlivých přeprav. Systém automaticky vyhodnotí vložená data a v případě rozporů vyrozumí o těchto rozporech odesílatele a příjemce odpadu i příslušné správní úřady. Systém navíc umožní sdružené vedení evidenčních listů, pokud jeden původce sváží odpad jedním dopravním prostředkem v jeden den ze svých provozoven na určené místo.

Speciální pravidla budou platit pro přepravu nebezpečných odpadů mobilním zařízením ke sběru nebo výkupu odpadů, a to s ohledem na skutečnost, že mobilní zařízení může přijaté odpady postupně rozvážet dalším oprávněným osobám. Systém bude evidovat všechna přijatá množství odpadů do mobilního zařízení, včetně jejich postupného rozvozu dalším subjektům s celkovým přehledem, jaké odpady a kolik zůstávají ve vlastnictví tohoto zařízení. V případě svozu nebezpečného odpadu mobilním zařízením od občanů bude moci provozovatel mobilního zařízení dopsat údaje o přijetí odpadů do systému zpětně.

Ustanovení o zavedení elektronické evidence pro přepravu nebezpečných odpadů má odloženou účinnost, a to k 1. 10. 2014. Důvodem je zajištění potřebného času na dokončení celého elektronického systému tak, aby při svém plném provozu od tohoto data již bezproblémově fungoval. V každém případě se však předpokládá, že elektronizace přepravy nebezpečných odpadů bude přínosem pro všechny zúčastněné subjekty, jelikož dojde jak k výraznému snížení celkové administrativní zátěže spojené s vytvořením, tiskem a zasíláním listinné

Partneři



Nahrávám...
Nahrávám...