Komentář k novele zákona o integrované prevenci

3.4.14

Komentář k novele zákona o integrované prevenci

Ing. Bohumil Beneš a kolektiv autorů

 NahoruÚvod

V březnu 2013 byla ve Sbírce zákonů publikována zatím nejvýznamnější novela zákona o integrované prevenci od doby, kdy tento předpis nabyl účinnosti (2003). Rozsáhlá novela zákona zveřejněná pod číslem 69/2013 Sb. a účinná od 19. března 2013 transponuje požadavky nové směrnice o průmyslových emisích, ale současně přináší i dílčí úpravy ve smyslu zjednodušení celého povolovacího procesu.

Problematika integrované prevence se velmi úzce dotýká problematiky odpadů, a proto následující článek podává podrobné informace jak o směrnici samotné, tak zejména o obsahu novely zákona o integrované prevenci a jejích předpokládaných dopadech pro praxi – včetně subjektů působících v oblasti nakládání s odpady.

 NahoruCo je IPPC

Integrovaná prevence a omezování znečištění (Integrated Pollution Prevention and Control – IPPC) spadají mezi horizontální (tj. průřezové) nástroje ochrany životního prostředí. V procesním smyslu jde o způsob regulace vybraných průmyslových a zemědělských činností, jejichž provoz má podstatný vliv na životní prostředí a veřejné zdraví. Hlavní důraz je kladen na preventivní přístup, kdy se zabraňuje znečištění již před jeho vznikem volbou vhodných výrobních postupů, čímž dochází k úspoře nákladů na koncové technologie, spotřebovávané suroviny a energii. Integrovaná prevence je regulací překonávající starší přístup složkový, který i u velkých zařízení spočíval ve stanovování podmínek odděleně pro emise do vody, ovzduší, event. i půdy, a dále požadavky pro nakládání s odpady a pro hospodaření s energií. Složkový přístup reguloval znečištění zejména prostřednictvím instalace tzv. koncových technologií, které odstraňují vzniklé znečištění převážně pomocí filtrů, odlučovačů a jiných čistících zařízení. To v praxi často vedlo k pouhému přenosu znečištění z jedné složky životního prostředí do druhé. Naopak integrovaný přístup se snaží o předcházení znečištění dříve, již při povolování instalace a provozu technik a technologií v zařízeních, na něž se režim integrované prevence vztahuje.

Vyššího stupně ochrany životního prostředí je u daných zařízení dosahováno použitím tzv. nejlepších dostupných technik (Best Available Techniques – BAT), které představují výrobní postupy nejvíce šetrné k životnímu prostředí, jež jsou aplikovatelné za standardních technických a ekonomických podmínek. Souhrnně jde tedy o environmentálně pokročilé, nicméně z ekonomického hlediska akceptovatelné technologie – včetně způsobu, jakým je zařízení navrženo, postaveno, udržováno, provozováno a vyřazováno z činnosti. Souhrn nejlepších dostupných technik vztahující se na zařízení po celé Evropské unii (EU) je uveden v referenčních dokumentech o BAT (BREF), které připravuje Evropská komise ve spolupráci se zástupci průmyslu a dalšími spolupracujícími institucemi z členských států, a to prostřednictvím Evropské kanceláře IPPC v Seville.

Pod režim integrované prevence spadají velká zařízení průmyslového a zemědělského charakteru, tj. stacionární technické jednotky, v nichž probíhá určitá průmyslová či zemědělská činnost a jakákoli činnost, která s ní po technické stránce souvisí. Protože předmětem integrovaného povolování jsou i preventivní opatření týkající se odpadů (zakotvené v integrovaném povolení ve formě závazných podmínek provozu), má tato oblast velmi úzký vztah k nakládání s odpady. Ostatně mezi průmyslové činnosti, jež do režimu integrované prevence spadají, náleží také definované spalovny, skládky, popř. jiná zařízení (využívání nebezpečného odpadu, nakládání s odpadními oleji apod.). Integrované povolení současně nahrazuje jednotlivé správní akty vydávané podle tzv. složkových předpisů, a to nejen v oblasti ochrany životního prostředí (odpady, ovzduší, voda, ochrana zemědělského půdního fondu, ochrana lesa, ochrana přírody a krajiny), ale i ochrany zdraví (hluk a vibrace, veterinární a lázeňská legislativa).

Prvky integrovaného povolování vznikly v německé a nizozemské legislativě, od poloviny 90. let 20. století jsou upraveny na úrovni Evropského společenství (ES), resp. dnes EU. Původně se jednalo o směrnici Rady 96/61/ES o integrované prevenci a omezování znečištění, která byla posléze nahrazena kodifikovaným zněním a vyhlášena jako směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/1/ES o integrované prevenci a omezování znečištění (tzv. IPPC směrnice).

 NahoruZákladní změny

Do českého právního řádu je legislativa EU v této oblasti transponována zákonem č. 76/2002 Sb., o integrované prevenci a omezování znečištění, o integrovaném registru znečišťování a o změně některých zákonů (zákon o integrované prevenci).Na něj navazují prováděcí předpisy, kterými jsou vyhláška č. 554/2002 Sb., kterou se stanoví vzor žádosti o vydání integrovaného povolení, rozsah a způsob jejího vyplnění. ve znění vyhlášky č. 363/2010 Sb., a nařízení vlády č. 63/2003 Sb., o způsobu a rozsahu zabezpečení systému výměny informací o nejlepších dostupných technikách.

Poměrně podstatnou změnu právního rámce, a to nejen pro oblast integrované prevence, představuje nová směrnice Evropského parlamentu a Rady 2010/75/EU, o průmyslových emisích (integrované prevenci a omezování znečištění) (dále jen "směrnice o průmyslových emisích“ nebo "směrnice“).

Návrhu směrnice předcházelo zhodnocení implementace IPPC směrnice v jednotlivých členských státech, expertní jednání a veřejné konzultace vedené Evropskou komisí, zejména se zástupci členských zemí a nevládních (průmyslových a ekologických) organizací. Návrh nové směrnice o průmyslových emisích a připojené hodnocení dopadů (RIA) byl zveřejněn v prosinci 2007. V připojeném sdělení formulovala Komise aspekty důležité pro potřebu revize legislativy v oblasti integrované prevence (v té době šlo o směrnici 96/61/ES) – nedostatečná aplikace BAT, nedostatečný rozsah směrnice apod.

Jak Evropská komise v odůvodnění návrhu uváděla, zařízení s průmyslovými činnostmi spadající do působnosti IPPC směrnice (v celé EU jde zhruba o 52 000 zařízení) přispívají k ekonomické prosperitě a zajišťují zaměstnanost, nicméně se také významnou měrou podílejí na znečišťování životního prostředí, což vede prokazatelně k negativním efektům v oblasti kvality života, zvýšeným nákladům v oblasti veřejného zdraví a negativním ekonomickým dopadům v souvislosti se zvýšenou nemocností a ovlivněním mortality.

V odůvodnění bylo dále připomenuto, že v rámci EU nedochází k plné implementaci principů, které IPPC směrnice ve vztahu k ochraně životního prostředí zavedla, a také, že nedochází k odpovídající aplikaci nejlepších dostupných technik na úrovni jednotlivých států. Nejasná formulace IPPC směrnice, podle níž při stanovování mezních hodnot emisí (emisních limitů) má příslušný orgán vycházet z BAT a zohledňovat charakteristiku a umístění zařízení (čl. 9 odst. 4 směrnice), vedla k významným disproporcím v rámci EU – některé členské státy ukládaly hodnoty z BREF jako emisní limity, zatímco jiné je chápaly pouze jako jeden z podpůrných dokumentů v rámci rozhodovacího procesu, bez jejich přímé závaznosti. Vzhledem k nedostatečné aplikaci BAT tedy nemůže být dosahováno základního cíle směrnice – vysoké ochrany životního prostředí jako celku.

Podle Komise nebude bez další redukce emisí z IPPC zařízení možno realizovat pozitivní efekty, které byly předpokládány v Tematické strategii pro znečištění ovzduší¹. Dalším významným rizikem plynoucím z neplnění cílů v oblasti integrované prevence jsou negativní dopady na lidské zdraví (zvýšená nemocnost a úmrtnost) a životní prostředí. Hodnocení dopadů uvádělo, že vypočtené přínosy pro zdraví a životní prostředí v důsledku většího přijetí BAT značně přesáhnou náklady na zajištění toho, aby zařízení dodržovala směrnici.

Po poměrně dlouhém projednávání návrhu směrnice, do něhož zasáhla i ekonomická recese projevující se ve většině zemí EU, došlo nakonec ke schválení návrhu v Radě i Evropském parlamentu. Z formálního hlediska je nový předpis tzv. recastem (přepracováním) stávající legislativy, který do jednoho právního předpisu shrnuje ustanovení několika předpisů², jež budou novou směrnicí zrušeny k 7. lednu 2014.

Nová směrnice byla publikována v Official Journal (Úředním věstníku EU) 7. ledna 2011 a její implementační období bylo 2 roky. Do 7. ledna 2013 tedy musely všechny členské státy EU převzít požadavky směrnice do svého vnitrostátního právního řádu.

Nejdůležitějším faktorem revize legislativy v oblasti IPPC je tematika BAT. Směrnice o průmyslových emisích v této oblasti přináší výrazný posun směrem k vyšší míře závaznosti BAT jakožto závěrů referenčních dokumentů. Změny ve způsobu aplikace BAT v povolovacích procesech (zejména při stanovování emisních limitů) budou také stěžejním aspektem implementace požadavků nové směrnice v jednotlivých zemích, a to jak z pohledu provozovatelů zařízení spadajících pod režim IPPC, tak z pohledu orgánů veřejné správy.

V souvislosti s tím zužuje nová směrnice prostor k ukládání výjimek z aplikace hodnot na úrovni BAT, a to stanovením jasných pravidel pro udělování výjimek z úrovní emisí spojených s BAT. Další změnou je zavedení nového intervalu k provádění přezkumů integrovaných povolení – v případě vydání nového nebo revidovaného BREF bude muset být do 4 let přezkoumáno i integrované povolení.

Směrnice rovněž mění způsob, jakým se jednotlivé BAT přijímají. Proces je formalizován (jedná se o tzv. regulativní postup) a je v něm výrazně posílena role členských států, které nejdůležitější kapitolu referenčních dokumentů (tj. závěry o BAT) budou schvalovat formou na hlasování kvalifikovanou většinou (vydávány pak budou formou rozhodnutí)³. Snahou je zajistit, aby BAT popsané v referenčních dokumentech byly v praxi použitelné při stanovování emisních limitů a zároveň byly respektovány nejen environmentální, ale i ekonomické požadavky na BAT. Členské státy budou mít možnost vrátit Evropské komisi k přepracování takové závěry o BAT, jež by z důvodu nevyváženosti mohly poškodit jedno či více průmyslových odvětví. Předpokládá se, že řádně zpracované referenční dokumenty budou obsahovat v závěrech o BAT takové hodnoty emisí spojené s BAT, které mohou být aplikovatelné na většinu průmyslových zařízení v rámci EU.

Z dalších důležitých oblastí nové směrnice lze zmínit silnější důraz na ochranu půdy a podzemních vod. Pokud provozovatel v zařízení používá nebezpečné látky, jež mohou znečistit půdu nebo podzemní vody, bude mít za povinnost vypracovat tzv. základní zprávu, kde popíše stav místa provozu (u nových zařízení před zahájením provozu a u stávajících k datu vypracování zprávy). Obsah zprávy je směrnicí rámcově definován a počítá se s maximálním využitím existujících dat. Pokud provozovatel takové nebezpečné látky nepoužívá, pak základní zprávu nezpracovává.

Podstatná je dále změna požadavků směrnice na provádění kontrol v místě zařízení. Četnost inspekcí je stanovena na základě posouzení rizik. Podle tohoto posouzení bude probíhat minimálně jednou za 1 rok u nejvíce rizikových zařízení a jednou za 3 roky u zařízení s nízkým rizikem.

Velké množství změn doznala také příloha směrnice vymezující průmyslové a zemědělské činnosti, na které se vztahuje režim integrované prevence. Souhrnně vzato se nejedná o zásadní změny, spíše o drobnější úpravy a upřesnění. V oblasti nakládání s odpady sice dochází k určitému rozšíření, nicméně velká část úprav spočívala pouze v rozepsání textu IPPC směrnice do podrobněji definovaných podkategorií. Z věcných změn se o rozšíření jedná například u odstraňování nebo využívání nebezpečných odpadů (nově doplněna oblast míšení, opětovného balení, zpětného získávání či regenerace rozpouštědel, využití složek používaných ke snižování znečištění, ukládání do povrchových nádrží) nebo u odpadů neklasifikovaných jako nebezpečné (v nové směrnici není zahrnuto pouze odstraňování, ale též využití, byť se zvýšenou prahovou hodnotou).

 NahoruNovela zákona o integrované prevenci

Závěrem stručné charakteristiky nové směrnice ještě několik slov k legislativnímu procesu. Původní návrh Komise byl značně ambiciózní a výsledná podoba se od něj významně odlišuje. Zejména při projednávání na Radě EU (do vyjednávání kompromisního znění se aktivně zapojila i ČR, neboť v první polovině roku 2009 byla předsedající zemí Rady) došlo k několika podstatným úpravám:

• z návrhu bylo vypuštěno rozšíření působnosti směrnice na spalovací zařízení mezi 20–50 MW (u této průmyslové činnosti tak nadále zůstává dolní prahová hodnota 50 MW);

• ve vztahu k velkým spalovacím zařízením Komise původně navrhla plnění nových emisních limitů na úrovni BAT již od roku 2016, v rámci kompromisu byla do návrhu zakotvena možnost přechodných či trvalých výjimek (např. pro centrální zásobování teplem či pro záložní zařízení) s tím, že pro stávající zařízení mohou členské státy pro léta 2016–2020 využít tzv. přechodný národní plán umožňující výměny emisních stropů v rámci skupiny zařízení;

• vzhledem k významným novým pravomocím Komise při tvorbě nových BREF byla doplněna ustanovení posilující postavení členských států.

Podle platného zákona č. 76/2002 Sb. musí právnická nebo podnikající fyzická osoba provozující průmyslovou nebo zemědělskou činnost vymezenou v příloze č. 1 zákona č. 76/2002 Sb. pro získání integrovaného povolení předložit příslušnou žádost na povolující úřad, kterým je příslušný krajský úřad, jenž povolení vydává [pouze v případě zařízení s vlivem na životní prostředí okolních států vydává povolení Ministerstvo životního prostředí ČR (MŽP)]. Integrované povolení nahrazuje většinu složkových povolení – v oblasti nakládání s odpady jde zejména o souhlas k provozování zařízení k využívání, odstraňování, sběru nebo výkupu odpadů a s jeho provozním řádem ve smyslu § 14 odst. 1 zákona č. 185/2001 Sb., souhlas k nakládání s nebezpečnými odpady podle § 16 odst. 3 a vyjádření obecního úřadu obce s rozšířenou působností podle § 79 odst. 5 písm. b) až e).

V letech 2003–2007 prošla zařízení na území ČR, která měla povinnost mít integrované povolení k 30. říjnu 2007 (tato povinnost vyplývala z IPPC směrnice), procesem integrovaného povolování a disponují tak platným integrovaným povolením. Celkově je v ČR vydáno přes 1500 integrovaných povolení, nejvíce pro zařízení nacházející se ve Středočeském, Ústeckém, Jihomoravském a Moravskoslezském kraji.

Jak již bylo zmíněno, implementační období pro novou směrnici bylo 2 roky, a členské státy tak měly za povinnost transponovat požadavky směrnice do své legislativy do 7. ledna 2013. Co se týče ČR, již v loňském roce byla část požadavků nové směrnice o průmyslových emisích do české legislativy transponována – konkrétně šlo o flexibilní mechanismy pro velká spalovací zařízení, které se staly součástí nového zákona o ochraně ovzduší (zákon č. 201/2012 Sb.) účinného od 1. 9. 2012. V části sedmé tohoto zákona (§ 37 a násl.) je vymezen zejména okruh spalovacích stacionárních zdrojů spadajících pro léta 2016–2020 do tzv. přechodného režimu, náležitosti přechodného národního plánu, postup jeho zpracování a další související otázky.

Z hlediska problematiky nakládání s odpady je rovněž důležité, že zákon č. 201/2012 Sb. řadí tepelné zpracování odpadu ve spalovnách mezi činnosti spadající do tzv. vyjmenovaných stacionárních zdrojů (viz příloha č. 2), u nichž se v případě povolovacího procesu plně uplatní všechny relevantní nástroje zákona, tj. povinnost předložení rozptylové studie pro znečišťující látky zpracované autorizovanou osobou (§ 11 odst. 9), režim tzv. kompenzačních opatření v případě žádosti o vydání závazného stanoviska (§ 11 odst. 5) a povinnost samostatného povolení provozu s provozním řádem [§ 11 odst. 2 písm. d)].

Větší část materie směrnice o průmyslových emisích je transponována výše zmíněnou novelou zákona č. 76/2002 Sb. – zákonem č. 69/2013 Sb., který vstoupil v účinnost dne 19. března 2013⁴. V procesu přípravy této novely, která započala ihned po publikaci směrnice, kladlo MŽP speciální důraz na dlouhodobé a velmi důkladné projednávání v pracovní skupině složené ze zástupců dotčených resortů [kromě MŽP zejména Ministerstvo průmyslu a obchodu ČR (MPO) a Ministerstvo zemědělství ČR (MZe)], krajských úřadů, České inspekce životního prostředí (ČIŽP), hlavních průmyslových svazů a environmentálních organizací.

Obsahem novely je samozřejmě především transpozice požadavků vyplývajících ze směrnice o průmyslových emisích – zajištění souladu s legislativou EU je ostatně hlavním cílem novely. Kromě toho však zákon č. 69/2013 Sb. mění zákon o integrované prevenci v několika dalších ustanoveních, a to na základě rozboru stávajícího stavu povolovací praxe. V této části je cílem zejména větší efektivita povolovacího procesu (jak pro provozovatele zařízení, tak pro orgány veřejné správy) a snížení administrativní zátěže.

Z obsahového hlediska lze za podstatné změny, které novelizace zákona přinese v praxi, považovat následující okruhy:

• posílení aplikace nejlepších dostupných technik (BAT) a transparentní pravidla pro výjimky,

• změna pravidel pro přezkum závazných podmínek integrovaného povolení,

• zavedení zvláštních podmínek pro ochranu půdy a podzemních vod před znečištěním,

• provádění kontrol zařízení v místě,

• úpravy a rozšíření průmyslových činností v příloze č. 1,

• zavedení informačního systému integrované prevence,

• praktické úpravy povolovacího procesu vedoucí k jeho zjednodušení, například ve smyslu zjednodušení odvolacího řízení či upřesnění a zjednodušení právní úpravy řízení o změně integrovaného povolení, zvláště v případě tzv. nepodstatné změny.

 NahoruPosílení aplikace BAT (§ 14)

Nepochybně nejvýznamnější změnou, kterou do praxe novela zákona přinese, bude posílení závaznosti BAT při stanovování podmínek provozu, zejména emisních limitů. Novým pojmem zákona se stávají "závěry o nejlepších dostupných technikách“, což je dokument obsahující části referenčního dokumentu o nejlepších dostupných technikách stanovící závěry o nejlepších dostupných technikách, jejich popis, informace k hodnocení jejich použitelnosti, úrovně emisí spojené s nejlepšími dostupnými technikami, související monitorování, související úrovně spotřeby a případně příslušná sanační opatření [§ 2 písm. k)]. V praxi jde o klíčovou kapitolu Referenčního dokumentu o BAT (tzv. BREF) obsahující hodnoty emisí, jež pak mohou být použité jako emisní limity v integrovaných povoleních. BREF zpracovává pracovní skupina složená ze zástupců průmyslu, členských států a nevládních organizací pod vedením Evropské komise. Jak již bylo uvedeno, závěry o BAT schvalují členské státy hlasováním ve výboru a aplikují se v rámci celé EU.

Právně závaznými závěry o BAT se budou řídit jak provozovatelé, tak povolovací orgány, zejména při stanovování emisních limitů v povolovacích řízeních. Cílem pro stanovování emisních limitů bude, aby skutečné emise vypouštěné ze zařízení za běžných provozních podmínek nepřekročily úrovně emisí spojené s BAT, jak jsou popsány v závěrech o BAT (§ 14 odst. 4). Z tohoto základního pravidla se připouští výjimka (§ 14 odst. 5) – mírnější emisní limity bude moci povolující úřad v konkrétních případech stanovit, pouze pokud odborné posouzení (jeho náležitosti stanoví prováděcí vyhláška) předložené provozovatelem prokáže, že v jeho důsledku nedojde k závažnému znečištění životního prostředí, celkově bude dosaženo vysoké úrovně ochrany životního prostředí a současně že by dosažení úrovní emisí spojených s nejlepšími dostupnými technikami popsanými v závěrech o BAT vedlo k nákladům, jejichž výše by nebyla přiměřená přínosům pro životní prostředí, a to ať už z důvodu…