8.4.2
Hodnocení rizik ekologické újmy a finanční zajištění k provedení preventivních a nápravných opatření
Mgr. Veronika Vytejčková, JUDr. Zdeněk Horáček, Ph.D.
A) Úvod
Základním pilířem, na kterém je zákon č. 167/2008 Sb., o předcházení ekologické újmě a o její nápravě (dále jen zákon nebo zákon o ekologické újmě), vystavěn, je objektivní odpovědnost provozovatelů, kteří vykonávají z hlediska životního prostředí a lidského zdraví potenciálně rizikovější činnost. Tito provozovatelé mají nést v maximální možné míře náklady na prevenci a odstranění případné ekologické újmy. Pro tyto účely jim zákon ukládá povinnost zabezpečit finanční zajištění k náhradě nákladů na provádění preventivních nebo nápravných opatření pro případ její hrozby či vzniku. K zabezpečení nebo lépe hrubému vyčíslení nezbytného finančního zajištění je provozovatel povinen provést hodnocení rizik pro jednotlivé provozní činnosti uvedené v příloze č. 1 zákona, jež reálně vykonává.
Samotný princip odpovědnosti provozovatele za zpracování hodnocení rizik a samotné finanční zajištění byly v průběhu přípravy zákona mnohokrát kritizovány, a to pro proklamovaný rozpor s evropskou směrnicí 2004/35/ES, kterou zákon transponuje. Kritika zastávala názor, že systém finančního zajištění (zahrnující však i hodnocení rizik), pokud již bude zaveden jako odpovědnost provozovatele a nikoliv státu, by měl být nastaven neziskově a měl by být zabezpečován státními subjekty. Jako vhodná instituce pro zajištění hodnocení rizik byla doporučována Agentura ochrany přírody a krajiny a pro finanční zajištění Státní fond životního prostředí či Českomoravská záruční a rozvojová banka, a. s. Tato argumentace však nebyla přijata, přičemž hlavním (legislativním) protiargumentem byla zásada, na níž je celý systém směrnice postaven zásada znečišťovatel platí.
Právě nedořešený systém finančního zajištění a nejasnosti okolo uplatňování vynaložených nákladů na řešení ekologických újem z povolených činností velkou měrou přispěly k vakuu, ve kterém se zákon o ekologické újmě dnes nachází.
B) Zákonný základ povinností
Podle § 14 odst. 1 zákona o ekologické újmě je provozovatel povinen provést hodnocení rizik jednotlivých provozních činností uvedených v příloze č. 1 vedoucí ke zjištění rozsahu možných nákladů a intenzity nebo závažnosti vytvářeného rizika ekologické újmy. Bez finančního zajištění nelze provozní činnost vykonávat.
Pro úplnost je třeba uvést, že výčet provozních činností v příloze č. 1 je pro účely zákona zobecněn. Při zařazování realizované činnosti pod některou z provozních činností uvedených v příloze je tedy třeba primárně vycházet z obsahu správního aktu/aktů, které danou činnost povolují, popř. stanovují podmínky pro její výkon. V tomto ohledu se lze orientovat zejména podle odkazů na zvláštní právní předpisy uvedených u jednotlivých provozních činností, jež zpravidla k jednotlivým správním aktům vedou.
Pro zjištění vzniku povinnosti finančního zajištění a stanovení rozsahu nákladů podle zákona je zavedena povinnost provedení hodnocení rizik. Vyhodnocená újma má být de facto převedena na finanční hodnotu.
Hodnocení rizik se provádí před započetím výkonu provozní činnosti a rovněž v případě významných změn provozní činnosti (například rozšíření výroby, zvýšení odběru vod apod.), kdy je provozovatel povinen hodnocení rizik aktualizovat a změnám případně přizpůsobit také výši finančního zajištění. Bez (dostatečného) finančního zajištění totiž nelze provozní činnost/i vykonávat. Hodnocení rizik a úpravu finančního zajištění však jistě není třeba provádět naopak například při snížení objemu výroby, pokud nedochází ke změně technologií. Ze strany provozovatele nicméně lze i v takovém případě předpokládat snahu hodnocení rizik provést/snížit bodové zatížení a v návaznosti na něj i zatížení (zajištění) finanční.
Dále si je třeba uvědomit, že povinnost zabezpečit finanční zajištění a provádět za tím účelem hodnocení rizik se vztahuje pouze k těm provozovatelům, kteří provozní činnost fakticky (reálně) vykonávají. Pokud provozovatel provozní činnost/i neprovozuje, základní hodnocení rizika není povinen zpracovat. To musí provést až před případným znovuzahájením provozních činností nebo před započetím provozování takové provozní činnosti, která dříve provozována nebyla. V tomto momentu by měl již provozovatel také znát všechny potřebné údaje pro zpracování hodnocení rizik (např. množství skladovaných chemických látek apod.).
C) Zákonné výjimky
Povinnost hodnocení rizik a povinnost finančního zajištění jsou vzájemně úzce provázány. Na provozovatele, kteří nemají povinnost provádět hodnocení rizik, tak nedopadá ani povinnost zabezpečit finanční zajištění. Obdobně úzce propojeny jsou také výjimky z uvedených povinností.
Výjimka z povinnosti finančního zajištění je zakotvena v § 14 odst. 3 zákona, podle kterého není finanční zajištění povinen zabezpečit provozovatel, jenž prokáže na základě hodnocení rizik, že provozní činností může způsobit ekologickou újmu, jejíž náprava si vyžádá náklady nižší než 20 000 000 Kč, nebo ekologickou újmu, jejíž náprava si vyžádá náklady vyšší než 20 000 000 Kč a provozovatel je současně registrován v Programu EMAS nebo prokazatelně zahájil činnosti potřebné pro zaregistrování do tohoto programu nebo má certifikovaný systém environmentálního řízení uznaný podle souboru norem ČSN EN ISO 14000 či prokazatelně zahájil činnosti potřebné k získání této certifikace. K uvedenému je třeba dodat, že registrace v Programu EMAS či certifikace podle technických norem ČSN EN ISO 14 000 se musí výslovně vztahovat ke konkrétní provozní činnosti, jejíž rizika jsou hodnocena. Zákon nepřipouští ani možnost využití jiných obdobných systémů environmentálního řízení, než je uvedeno v § 14 odst. 3.
Uvedenou zákonnou výjimku je třeba číst v kontextu ustanovení § 3 odst. 5 nařízení vlády č. 295/2011 Sb., o způsobu hodnocení rizik ekologické újmy a bližších podmínkách finančního zajištění (dále jen nařízení vlády), podle kterého provozovatel registrovaný v Programu EMAS nebo provozovatel, jenž prokazatelně zahájil činnosti potřebné pro zaregistrování do tohoto programu, nebo provozovatel, který má certifikovaný systém environmentálního řízení uznaný podle souboru norem ČSN EN ISO 14 000 nebo prokazatelně zahájil činnosti potřebné k získání této certifikace, provádí pouze základní hodnocení rizika. Provozovatelé uvedení v § 14 odst. 3 tedy nejsou zproštěni povinnosti provést hodnocení rizik, bude se však jednat pouze o hodnocení základní, a to i v případech, kdy počet získaných bodů přesáhne 50. Lze proto trochu zpochybnit nutnost provádění hodnocení rizik v případě držitelů certifikátů ISO 14000 nebo EMAS, jelikož ať již vyjde hodnocení rizik jakkoliv, povinnost finančního zajištění na ně nikdy nedopadne, a to s ohledem právě na zmíněné certifikáty. Je potom otázkou, pro koho tito provozovatelé základní hodnocení rizik provádějí a zda na tuto činnost nevynakládají finanční prostředky zbytečně. Zákon totiž v ustanovení § 14 předpokládá provedení hodnocení rizik za účelem zjištění povinnosti, popř. rozsahu finančního zajištění. Proto pro subjekty, na které povinnost finančního zajištění nedopadá, ztrácí takové hodnocení smysl a jeví se jako zbytečná administrativní zátěž.
Ve vztahu k výše uvedené výjimce byla některými zainteresovanými provozovateli diskutována také ona otázka prokazatelnosti zahájení činnosti potřebné k získání certifikace, zákon totiž nezakotvuje termín, do kdy by měl být proces certifikace ukončen. V tomto směru ovšem nezůstal pozadu metodický pokyn! Metodický pokyn k podrobnému hodnocení ekologické újmy totiž říká, že: Na provozovatele, který neukončil registraci v Programu EMAS, resp. k certifikaci podle norem ČSN EN ISO 14000, do jednoho roku ode dne, které určil za datum prokazatelně zahájené činnosti k registraci nebo certifikaci, se pohlíží jako na provozovatele, který provádí provozní činnost v rozporu se zákonem, protože neprovedl hodnocení rizika, popřípadě nezabezpečil finanční zajištění podle § 14 zákona.
Provozovatelům budiž útěchou, že metodický pokyn není nástrojem, jímž by bylo možné obecně platně podobný časový požadavek stanovit. Závazně by takový termín musel být uveden přímo v zákoně. Slovo prokazatelně však přesto indikuje, že provozovatel při případné kontrole bude zřejmě muset být schopen doložit aktivní účast na procesu certifikace. Pokud od zahájení činností směřujících k certifikaci nečinně uplyne několik měsíců či dokonce let, lze předpokládat, že kontrolní orgán nebude v tomto směru příliš shovívavý.
Pro úplnost je třeba uvést, že obou zákonných povinností povinnosti hodnocení rizik i povinnosti finančního zajištění jsou ze zákona (§ 14 odst. 4) zproštěni provozovatelé, kteří vypouštějí odpadní vody, jež neobsahují nebezpečné závadné látky nebo zvlášť nebezpečné závadné látky.
Další výjimky z finančního zabezpečení vyplývají z prováděcího nařízení vlády k § 14 zákona, tedy nařízení vlády č. 295/2011 Sb., o způsobu hodnocení rizik ekologické újmy a bližších podmínkách finančního zajištění a metodických pokynů (viz dále).
D) Systematika nařízení vlády
Nařízení vlády č. 295/2011 Sb. (dále jen nařízení vlády) bylo vydáno k naplnění čl. 14 směrnice 2004/35/ES transponovaného zřejmě, aby se to nepletlo - ustanovením § 14 zákona o předcházení ekologické újmě.
Nařízení vlády provádí (zjednodušeně řečeno) povinnost provozovatelů vypracovat pro každou lokalitu, ve které vykonávají činnost uvedenou v příloze č. 1 zákona, zvláštní hodnocení rizik. Hlavním cílem tohoto hodnocení je poté vyčíslení nákladů na předcházení a nápravu případné ekologické újmy. Těmto cílům odpovídá také struktura nařízení.
Nařízení vlády je rozděleno do tří částí. V první části jsou uvedeny požadavky na provozovatele při zpracování dokumentu hodnocení rizik (příloha č. 1 a 2). Další část je určena pro kontrolní orgány při posuzování toho, jak provozovatel hodnocení rizika provedl (příloha č. 3). Poslední část je určena opět pro provozovatele a měla by usnadnit jeho orientaci a jednání s institucemi poskytujícími finanční zajištění (pojišťovnami, bankami apod.).
Nařízení vlády vychází z dvoustupňového systému hodnocení rizik z hodnocení základního (indikativního) a podrobného (detailního). Hlediskem pro zpracování podrobného hodnocení rizik je překročení hranice 50 bodů v hodnocení základním. Naprostá většina provozovatelů vykonávajících některou z činností uvedených v příloze č. 1 zákona před zlomovým lednovým termínem tak prováděla/provedla pouze základní hodnocení rizik, neboť se jim s větším či menším úsilím nepovedlo překročit hranici 50 bodů, která vede k podrobnému hodnocení. V tomto kontextu je však třeba z důvodu větší objektivity uznat i to, že samotné bodování bylo (mimo jiné podle důvodové zprávy a vypořádání připomínek) nastaveno tak, aby nad 50 bodů byly hodnoceny pouze rizikové provozní činnosti v citlivých lokalitách nebo aby se jednalo o více rizikových provozních činností koncentrovaných v jedné lokalitě. V rámci základního hodnocení rizik bylo provozovateli také umožněno odečíst body za přijetí preventivních opatření, havarijních či jiných provozních plánů schválených pro danou provozní činnost podle jiných právních předpisů. Samotný předpis tedy vytváří provozovateli jistý manévrovací prostor pro nepřeskočení pomyslné laťky k detailnímu hodnocení.
Dále je třeba připomenout, že zpracování hodnocení rizik není vázáno na provedení odborně způsobilou osobou. Oba stupně tedy může zpracovat provozovatel sám.
Cena zpracování základního hodnocení byla v důvodové zprávě k nařízení vlády odhadována v rozpětí 1-10 tisíc korun. Odhad byl založen na předpokladu, že provozovatel provede většinu prací při hodnocení sám (vlastní mzdové náklady včetně sociálního a zdravotního pojištění a režijní náklady) na základě existujících dokumentů, jež byly použity například pro územní či stavební řízení nebo jsou povinné jako podklady k žádostem o povolení provozních činností podle zákonů na ochranu životního prostředí. Reálně se částka pohybovala v horní polovině tohoto tipu, a to u zemědělských subjektů, u průmyslových podniků byla částka zpravidla vyšší (někdy dokonce podstatně). Cena podrobného hodnocení, které již, na rozdíl od základního stupně, vyžaduje jistý odborný zásah ze strany konzultantských firem, byla v důvodové zprávě odhadována v rozmezí 20-200 tisíc korun. Zda byl tento odhad naplněn, není známo (lze se pouze domnívat, že bylo vůbec nějaké podrobné hodnocení rizik provedeno), je možno však předpokládat, že i v tomto případě se průměrná cena pohybovala spíše v druhé polovině odhadu.
E) Další podzákonné výjimky z hodnocení a finančního zajištění
Základní hodnocení rizik není podle nařízení vlády provozovatel povinen zpracovat v situacích, kdy se rozhodne zpracovat přímo hodnocení podrobné. V podrobném hodnocení se v takovém případě počet bodů dosažený v základním hodnocení rizik jednoduše neuvede. V tomto případě se však nejedná o výjimku v pravém slova smyslu, spíše jde o jakýsi krok dopředu.
Nařízení vlády a metodický pokyn však stanovují některé pravé výjimky (bez ohledu na míru pravosti výjimek zakotvených metodickým pokynem), na základě kterých netřeba zpracovávat podrobné hodnocení rizik ani zabezpečit finanční zajištění. Nejvýraznější z nich je spojena s výsledkem základního hodnocení rizik, kdy provozovatel nedosáhne hranice 50 bodů. Na takového provozovatele se totiž podle metodického pokynu další povinnosti podle § 14 zákona a nařízení vlády nevztahují, a tak si základní hodnocení pouze uschová pro případ kontroly ze strany příslušného orgánu.
Další výjimku z provádění hodnocení rizik (základního i podrobného) zakotvuje ustanovení § 3 odst. 6 nařízení vlády a spojuje ji s provozní činností č. 9, konkrétně se zacházením se závadnými látkami, nebezpečnými závadnými látkami nebo zvlášť nebezpečnými závadnými látkami podle vodního zákona v celkovém množství nedosahujícím limitů stanovených v části B přílohy č. 1 k tomuto nařízení. Využití této výjimky je však vzhledem k níže uvedeným skutečnostem poněkud problematické.
Zákon o ekologické újmě v příloze č. 1 výslovně váže provozní činnost č. 9 na vydání havarijního plánu podle vodního zákona (odkaz na § 39 odst. 2 a 4 vodního zákona), limity pro povinnost zpracování havarijního plánu uvedené v § 2 písm. b) a c) vyhlášky č. 450/2005 Sb., o náležitostech nakládání se závadnými látkami a náležitostech havarijního plánu, způsobu a rozsahu hlášení havárií, jejich zneškodňování a odstraňování jejich škodlivých následků, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen havarijní vyhláška), jsou však v některých případech odlišné od limitů uvedených v části B bodě 6. přílohy č. 1 nařízení vlády. Výjimku podle § 3 odst. 6 nařízení vlády lze proto podle názoru autorů využít pouze v případě, kdy provozovatel zachází se závadnými látkami v kapalném skupenství v zařízení s celkovým množstvím v něm obsažených závadných látek nad 1000 l včetně [§ 2 písm. b) havarijní vyhlášky]. V tomto případě je totiž provozovatel povinen zpracovat havarijní plán, neboť dosahuje limitů stanovených pro jeho zpracování havarijní vyhláškou, avšak zároveň nedosahuje limitu uvedeného v části B bodě 6. nařízení vlády, protože nenakládá se závadnými látkami v množství vyšším než 2000 l.
Obdobně bude možné výjimku využít v případě zvlášť nebezpečných závadných látek v kapalném skupenství, kde je limit stanovený havarijní vyhláškou pro zpracování havarijního plánu opět nižší (10 l), než je limit uvedený v nařízení vlády (15 l). Naopak u nebezpečných závadných látek v kapalném i pevném skupenství nebude možné s ohledem na limity stanovené havarijní vyhláškou výjimku podle § 3 odst. 6 nařízení vlády zřejmě uplatnit v žádném případě.
Výjimka z hodnocení rizik uvedená v metodickém pokynu k základnímu hodnocení rizik pro mobilní zařízení, u kterých není možno stanovit přesné místo provozní činnosti, se týká např. mobilního svozu odpadů (povolení podle § 14 odst. 1 zákona č. 185/2001 Sb.), drtiček stavebních odpadů (střední zdroj) apod. Přesné místo provozní činnosti v těchto případech totiž nelze určit. Obdobnou výjimku je však zřejmě nutné z logiky věci aplikovat u všech provozních činností, u nichž nelze specifikovat konkrétní provozní místo, ve kterém s ohledem na příslušné rozhodnutí podle složkových právních předpisů probíhá některá z činností uvedených v příloze č. 1 zákona.
F) Postup hodnocení rizik obecně
V obecné rovině o postupu hodnocení rizik platí, že provozovatel provede nejprve hodnocení základní (příloha č. 1 nařízení vlády), a přesáhne-li v tomto hodnocení 50 bodů, provádí hodnocení podrobné (příloha č. 2 nařízení vlády).
Příloha č. 1 nařízení vlády, základní hodnocení rizik, je na první pohled formulářového typu. Jedná se o indikativní a intuitivní výběr možností a zhodnocení zranitelnosti životního prostředí, kterého se činnost dotýká. Vzhledem k charakteru základního hodnocení je jistě na škodu, že v dostatečném časovém předstihu nevznikl oficiální elektronický formulář (neoficiálních a hrazených! bylo relativně dost), který by provozovatelům zjednodušil splnění jejich povinnosti, alespoň co se prvního kroku týče.
Podrobné hodnocení rizik, příloha č. 2 nařízení vlády, je strukturována obdobně jako analýza rizik pro potřeby prevence závažných havárií nebo analýza rizik ze znečištěné půdy. Jak název napovídá, jedná se o detailní hodnocení, které již vyžaduje vyšší míru odbornosti, a proto si jej zpravidla provozovatel není schopen zpracovat bez odborné expertní podpory.
Provozovatel provádějící hodnocení by měl využít znalosti dané provozní činnosti, místa a okolí jejího provádění. Hodnocení rizik se provádí zvlášť pro každé místo provozní činnosti a v hodnoceném místě pro každou provozní činnost zvlášť. Místem provozní činnosti se rozumí objekt nebo zařízení příslušného provozovatele, v němž vykonává provozní činnost [viz § 2 písm. b)]. Objektem se dále rozumí celý prostor, v němž je umístněno jedno nebo více zařízení příslušného provozovatele, včetně společných nebo souvisejících infrastruktur příslušného provozovatele [viz § 2 písm. d)]. Objektem tedy může být buď celý areál provozovatele, nebo i každá jednotlivá budova v rámci tohoto areálu zvlášť. Bude tedy vždy záležet na konkrétních okolnostech případu a umístění provozu. Pokud je v objektu jedna nebo více budov a je v nich provozována pouze jedna provozní činnost, zpracovává provozovatel pouze jedno hodnocení rizik. Pokud je v objektu více budov a je v nich provozováno více provozních činností, zpracovává více hodnocení rizik (tj. ke každé provozní činnosti zvlášť jedno hodnocení rizik). V případě, že se v jednom objektu, který vlastní jedna osoba, nachází několik provozovatelů, zpracuje každý provozovatel hodnocení rizik sám pro sebe a svou provozní činnost.
Zpracování hodnocení rizik (a určení provozního místa) se primárně odvíjí od příslušného povolení (rozhodnutí) regulujícího provozní činnosti uvedené v příloze č. 1 zákona. Pokud je pro některou z provozních činností vydáno povolení podle zvláštních právních předpisů (např. podle zákona o integrované prevenci, vodního zákona, zákona o odpadech apod.), potom je za místo provozní činnosti považováno místo, pro které je toto povolení vydáno. Hodnocení rizik ekologické újmy se pro činnost zpracovává bez ohledu na to, zda příslušné povolení bylo vydáno podle dřívější právní úpravy, například povolení k odběru povrchových podle § 8 odst. 1 písm. a) starého vodního zákona č. 138/1973 Sb., apod.
V případech, kdy provozovatel vykonává provozní činnost spočívající v přepravě (provozní činnost č. 11 a 13), provádí hodnocení rizik pouze pro objekty a zařízení určené pro dočasné skladování nebo nakládku a vykládku během přepravy, které má ve vlastnictví nebo nájmu (srov. § 3 odst. 3 nařízení vlády). Uvedené specifikum pro přepravní provozní činnosti zdůrazňuje nutnost jednoznačného určení provozního místa a území ohroženého vznikem ekologické újmy.
K provádění základního i podrobného hodnocení…
