11.2.5
Obecné otázky správního trestání v kontextu vodního zákona, část první
JUDr. Andrea Fáberová, Mgr. Veronika Vytejčková
NahoruObecné vymezení pojmu správní delikt
Zásadním rozlišovacím kritériem mezi trestným činem a přestupkem, resp. správním deliktem, je míra společenské nebezpečnosti vyjádřená ve znacích skutkové podstaty. Společenská nebezpečnost trestného činu musí být vyšší než nepatrná, zatímco přestupkem nebo správním deliktem může být i takové jednání, které porušuje či ohrožuje zájem společnosti pouze v míře nepatrné.
V systému správních deliktů lze v obecné rovině rozlišovat:
- přestupky,
- správní disciplinární delikty,
- tzv. správní pořádkové delikty,
- jiné správní delikty, a to zejména jiné správní delikty fyzických osob, správní delikty právnických osob, správní delikty právnických osob a tzv. fyzických podnikajících osob.
Pojetí správních deliktů ve vodním zákoně
Vodní zákon (zákon č. 254/2001 Sb.) upravuje správní delikty, potažmo správní trestání v Hlavě XII. V samostatných dílech jsou zde zakotveny přestupky fyzických osob (Díl 1; § 116 až § 125) a správní delikty právnických osob (Díl 2; § 125a až § 125k).
Skutkové podstaty vymezené vodním zákonem jsou určité, provázané s konkrétními povinnostmi, resp. s jednotlivými ustanoveními, ve kterých jsou povinnosti upraveny. V porovnání se zákonem č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "přestupkový zákon"), vodní zákon neobsahuje tzv. "zbytkovou" skutkovou podstatu, která by měla podchytit případy porušení jiných povinností stanovených zvláštními právními předpisy (srov. § 46 odst. 1 přestupkového zákona). Zbytkové skutkové podstaty slouží jako jakási pojistka proti vzniku situace, kdy by konkrétní povinnosti zakotvené zvláštním právním předpisem nebyly výslovně provázány s konkrétními skutkovými podstatami – ať již opomenutím zákonodárce či z jiného důvodu – a porušení těchto povinností by se tak stalo sankčně nepostižitelným (jedná se o tzv. imperfektní právní normu).
Platný přestupkový zákon je nicméně subsidiární právní úpravou ve vztahu k vodnímu zákonu, pokud by tedy nastala situace, kdy by konkrétní protiprávní jednání fyzické osoby nebylo možné podřadit pod některou ze skutkových podstat zakotvených ve vodním zákoně (§ 116 – 125), bylo by možné zbytkovou skutkovou podstatu upravenou v § 46 přestupkového zákona k postihu deliktního jednání využít. Řečené ovšem nelze vztáhnout na právnické osoby, a to z toho důvodu, že by takový postup šel k tíži pachatele a taková analogická aplikace přestupkového zákona je nepřípustná (více viz níže).
Z komparativního hlediska je zajímavá otázka konstruování sankcí ve vodním zákoně – u skutkových podstat fyzických osob vodní zákon předpokládá, že v případě porušení povinnosti vymezené ve skutkové podstatě "lze uložit pokutu" v zákonem stanovené výši (§§ 116 – 125 ). Naopak konstrukce sankčních ustanovení u právnických osob a fyzických osob podnikajících je jiná: ve vyjádření "se uloží pokuta" v zákoně definované výši se plně odráží především zásada oficiality. Na rozdíl od přestupků, resp. ustanovení § 67 odst. 1 přestupkového zákona, který zakotvuje projednávání přestupků správním orgánem z úřední povinnosti, totiž v případě právnických osob povinnost projednání správního deliktu ex officio z žádné právní normy nevyplývá, pro dovození této povinnosti se proto využívá formulace "se uloží pokuta" - rozuměj: řízení o uložení sankce musí být zahájeno. Dalším důvodem odlišné formulace sankčních ustanovení fyzických a právnických osob je zřejmě i zásada oportunity promítající se do § 11 odst. 3 přestupkového zákona, kdy lze od sankce upustit v případě, že samotné projednání přestupku postačí k nápravě pachatele.
NahoruVybrané procesní otázky
Jak bylo naznačeno výše, pachatelem deliktního jednání může být podle vodního zákona jak osoba fyzická, tak osoba právnická, resp. fyzická osoba podnikající (srov. § 125l odst. 11 vodního zákona).
Z hlediska procesního se pro přestupkové řízení vedené s fyzickou osobou použije podpůrně - tj. nestanoví-li vodní zákon jinak - přestupkový zákon jako obecná procesní úprava přestupkového řízení. Pro postup správních orgánů při řízení o správních deliktech právnických osob a podnikajících fyzických osob se použije podpůrně úprava zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů. I tento aplikační postup je však třeba konfrontovat s judikaturou českých správních soudů.
Správní soudy totiž připustily v oblasti správní trestání využití analogie (zákona nebo práva), i když pouze omezeně a vždy jen ve prospěch pachatele. Pokud tedy (například vodní) zákon určitou otázku neřeší a nebylo by proto možno spravedlivě rozhodnout (např. by chyběly otázky deliktní způsobilosti, okolnosti vylučující protiprávnost apod.), je nutno obrátit se k obsahově nejbližším právním předpisům, které tyto otázky upravují (per analogiam legis) a není – li jich, užít analogie práva (per analogiam iuris).
Pro ilustraci, v případech vícečinného souběhu správních deliktů, byla analogie legis přestupkového zákona českými správními soudy judikována jako možná při aplikaci tzv. absorpční zásady, kdy přísnější trest pohlcuje trest mírnější. Sbíhající se delikty jsou tak postiženy pouze trestem stanoveným pro nejtěžší z nich. Při stejných sazbách pokut správní orgán posoudí závažnost deliktu a úhrnný trest uloží podle sazby za nejzávažnější z těchto deliktů. Obdobně byla judikována možnost aplikace absorpční zásady při jednočinném souběhu.
NahoruStruktura a náležitosti sankčního rozhodnutí
Na formu rozhodnutí o správních deliktech se vztahují ustanovení správního řádu upravující obsahové i formální náležitosti rozhodnutí (§ 67 a násl. správního řádu). V případě přestupků fyzických osob se dále uplatní speciální ustanovení § 77 přestupkového zákona vymezující obsah výroku rozhodnutí.
Rozhodnutí musí obsahovat výrokovou část, odůvodnění a poučení účastníků.
Ve výrokové části rozhodnutí se uvede řešení otázky, která je předmětem řízení – s ohledem na citovaný § 77 přestupkového zákona to je: popis skutku, označení místa a času jeho spáchání, vyslovení viny, druh a výměra sankce, popřípadě rozhodnutí o upuštění od uložení sankce, o započtení doby do doby zákazu činnosti, o uložení ochranného opatření, o nároku na náhradu škody a o úhradě nákladů řízení. Zpravidla se ve výroku cituje právní ustanovení, podle něhož bylo rozhodováno a označí se účastníci řízení. Výrok rozhodnutí o správním deliktu musí obsahovat popis skutku uvedením místa, času a způsobu spáchání, popř. i uvedením jiných skutečností, jichž je třeba k tomu, aby nemohl být zaměněn s jiným. Přesná identifikace skutku, jednotlivých skutkových údajů, je rozhodná pro určení totožnosti skutku a vylučující pro další období možnost záměny skutku a možnost opakovaného postihu za týž skutek a současně umožňuje posouzení, zda nedošlo k prekluzi možnosti postihu v daném konkrétním případě. Nestačí, aby tyto náležitosti byly uvedeny pouze v odůvodnění rozhodnutí. Je to výroková část rozhodnutí, která je schopna zasáhnout práva a povinnosti účastníků řízení a jako taková pouze ona může nabýt právní moci. Řádně formulovaný výrok a konkrétní popis skutku, je nezastupitelnou částí rozhodnutí; toliko z něj lze zjistit, zda a jaká povinnost byla porušena a jaké opatření či sankce byla uložena. Pouze porovnáním výroku lze usuzovat na existenci překážky věci rozhodnuté, jen výrok rozhodnutí (a nikoliv odůvodnění) může být vynucen správní exekucí apod. Navíc rozsudek bude nepřezkoumatelný pro nesrozumitelnost, pokud výrok rozhodnutí je rozporný s odůvodněním.
Účastníci, kteří jsou fyzickými osobami, se označují v rozhodnutí údaji umožňujícími jejich identifikaci (jméno, příjmení, datum narození a místo trvalého pobytu, popřípadě jiný údaj podle zvláštního zákona); v případě právnických osob se označují názvem a sídlem.
V odůvodnění rozhodnutí se uvádějí důvody výroku rozhodnutí, podklady pro jeho vydání, úvahy, kterými se správní orgán řídil při jejich hodnocení a při výkladu právních předpisů a informace o tom, jak se správní orgán vypořádal s návrhy a námitkami účastníků a s jejich vyjádřením k podkladům rozhodnutí. Odůvodnění rozhodnutí musí jednoznačně prokázat naplnění zákonných znaků konkrétního správního deliktu, nepostačí tedy pouhé tvrzení o nesplnění povinnosti zakotvené například vodním zákonem. Otázka odůvodnění je v rozhodnutích ústavního soudu zmiňována jako jedna ze základních vad důkazního řízení, kdy z odůvodnění rozhodnutí nevyplývá vztah mezi skutkovými zjištěními a úvahami při hodnocení důkazů na straně jedné a právními závěry na straně druhé, resp. případy, kdy v soudním rozhodování jsou učiněna skutková zjištění v extrémním nesouladu s vykonanými důkazy.
V poučení se uvede, zda je možné proti rozhodnutí podat odvolání, v jaké lhůtě je možné tak učinit, od kterého dne se lhůta počítá, který správní orgán o odvolání rozhoduje a u kterého správního orgánu se odvolání podává.
Rozhodnutí musí být jasné, přehledné, srozumitelné, přesné a dostatečně určité, aby mohlo být závazné a vymahatelné.
Obdobně potom je třeba poukázat na obecnou právní úpravu např. v…
